歡迎光臨江蘇義行律師事務所網站!
您當前所在的位置 : 首頁 > 義行產品 > 【PPP專題】義行PPP項目法律資訊第七期
聯系我們

聯系我們

Contact us

咨詢電話:0516-83713999
微信:yixinglawyer
郵箱:[email protected]
地址:徐州市解放南路246號文峰大廈北樓14樓(原江蘇師范大學)

【PPP專題】義行PPP項目法律資訊第七期


 

PPP快訊】

1、財政部:土地一級開發不再納入PPP范圍

2、發改委發布PPP項目實施導則 禁止排斥或歧視民間資本

3、交通部部署下一步投融資工作 推進PPP模式應用

4、財政部探索強制PPP試點 污水垃圾處理迎政策暖風

5、PPP投資領域擴容,養老項目成新熱點

6、國家發改委連同兩家銀行助遼寧省開展PPP創新工作

7、10月發改委審批交通基建投資超2800億

8、財政部:PPP項目總投資額已超12萬億元

9、住建部:大力推進城市軌道交通建設應用PPP模式

10、發改委發布特色小鎮指導意見:大力推進PPP模式,用財政資金撬動社會資金

11、PPP模式為特色小鎮提供了機制和資金雙重保障

【深度解讀】PPP發展關鍵因素--稅收制度分析

【實操學習】PPP產業基金如何投資PPP

【專家觀點】PPP回歸滿兩年  需要正視的四個問題

【政策解讀】傳統基礎設施PPP項目工作導則出臺 彰顯八大亮點

【案例解析】洛陽道橋 PPP項目是怎么煉成的?

 

PPP快訊】

1、財政部:土地一級開發不再納入PPP范圍

10月13日,財政部等20部委公布了總投資超萬億元的PPP示范項目名單,同時還發布了《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》(下稱《通知》),其中花了大幅篇章厘清PPP項目用地問題。在PPP項目用地方面,《通知》要求PPP項目用地應當符合土地利用總體規劃和年度計劃,依法辦理建設用地審批手續

2、發改委發布PPP項目實施導則 禁止排斥或歧視民間資本

國家發展和改革委員會日前正式發布《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》,進一步規范傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目操作流程,明確了政府和社會資本合作的五種模式,鼓勵社會資本方成立聯合體投標,鼓勵設立混合所有制項目公司。 據介紹,未來將在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等傳統基礎設施領域進一步推進PPP模式。


3、交通部部署下一步投融資工作 推進PPP模式應用

    10月13日,交通運輸部在河南鄭州召開交通運輸投融資調研座談會。副部長何建中出席會議并強調,要積極做好下一步投融資工作,并提出持續推進交通基礎設施PPP模式的推廣應用工作等六項重點內容。面對當前經濟下行壓力和交通運輸發展需求,要拓寬投融資渠道、創新投融資方式,加快構建起符合財稅體制改革方向的交通運輸發展投融資體制機制,促進交通運輸持續健康發展,更好地服務“三大戰略”“四大板塊”和扶貧攻堅等重大發展戰略。

 

4、財政部探索強制PPP試點 污水垃圾處理迎政策暖風

10月11日,財政部在官網發布了《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(以下簡稱《通知》),財政部要求在垃圾處理、污水處理等領域要探索開展PPP模式強制試點。《通知》表示,在垃圾處理、污水處理等公共服務領域,項目一般有現金流,市場化程度較高,PPP模式運用較為廣泛,操作相對成熟,各地新建項目要“強制”應用PPP模式,中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助;在其他中央財政給予支持的公共服務領域,對于有現金流、具備運營條件的項目,要“強制”實施PPP模式識別論證,鼓勵嘗試運用PPP模式,注重項目運營,提高公共服務質量。

 5、PPP投資領域擴容,養老項目成新熱點

10月11日,高層深改組召開會議,會議通過了全面放開養老服務市場的意見,強調引導社會資本進入養老服務業。據此可推斷,今后養老類PPP項目將獲得更多支持,落地速度有望加快。此外,10月12日,財政部網站披露《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》,該文件是財政部首次提出統籌推進公共服務領域、深化PPP改革工作的思路。

  6、國家發改委連同兩家銀行助遼寧省開展PPP創新工作

中國證券網訊 記者3日從國家發改委獲悉,為貫徹落實國務院關于新一輪東北振興的戰略部署,鼓勵社會資本尤其是民間資本積極參與遼寧省PPP項目建設,推動遼寧省投資企穩回升,國家發展改革委、國家開發銀行、中國建設銀行日前聯合發函,將共同幫助遼寧省開展PPP創新工作。

7、 10月發改委審批交通基建投資超2800億

2016年10月,發改委密集批復了7項交通基建項目,規劃金額超過2875億元,這也是2016年1—10月中單月審批交通基建項目金額最高的一個月。7個項目包括 3項鐵路基建項目(其中兩項為高速鐵路),2項城市軌道交通項目以及2項公路項目,在這其中城市軌道交通的金額最高,達到46%。

進入2016年,交通基建投資的步伐相較于2015年出現了放緩的跡象,發改委的公開信息統計,1—9月發改委共審批交通基建項目總金額為5123億元,相較于去年同期減少了4783億元。但進入2016年下半年,交通基建投資的審批金額出現了明顯的上漲,8月、9月、10月三個月審批的交通基建投資金額分別達到1038億、2527億以及2875億元。

8、財政部:PPP項目總投資額已超12萬億元

日前,財政部政府和社會資本合作(PPP)中心發布了全國PPP綜合信息平臺項目庫第4期季報。根據該平臺統計,截至2016年9月末,財政部兩批示范項目232個,總投資額7866.3億元,其中執行階段項目128個,總投資額3456億元,落地率達58.2%。與6月末相比,第一批示范項目落地率沒有變化,第二批示范項目落地呈加速趨勢。

9、住建部:大力推進城市軌道交通建設應用PPP模式

據中國證券網報道,10月31日,住建部透露,10月26日,住房城鄉建設部在廣東省深圳市召開推進城市軌道交通規劃建設現場會,住房城鄉建設部副部長倪虹指出,黨中央、國務院高度重視治理城市交通擁堵“城市病”,中央城市工作會議作出了重要部署。從目前情況看,軌道交通發展還相對滯后,與人民群眾需求、城市發展需要相比,仍是城市基礎設施的突出短板,要推進政府和社會資本合作(PPP),實施地上地下綜合開發,引導社會資本投向城市基礎設施建設等短板領域。

10、發改委發布特色小鎮指導意見:大力推進PPP模式,用財政資金撬動社會資金

10月31日,國家發展改革委發布了《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》(下稱《意見》),全文共四千余字,《意見》強調,建設特色小鎮應建立在以產業為依托的基礎上,從實際出發,防止照搬照抄。

《意見》第十條特別提到要創新特色小(城)鎮建設投融資機制,大力推進政府和社會資本合作(PPP模式),鼓勵利用財政資金撬動社會資金,共同發起設立美麗特色小(城)鎮建設基金。

11、PPP模式為特色小鎮提供了機制和資金雙重保障

特色小鎮作為國家供給側結構性改革的探索,它既不是建制鎮、工業園區、經濟開發區、旅游區,又不是上述四者功能的簡單疊加。從根本上來說,特色小鎮是經濟轉型升級的新形態。特色小鎮需要以基礎設施的投入為前提,但是對一些財政比較薄弱的地區而言,大量的資金投入顯然不現實。而且,特色小鎮所需的土地撥備也很難一次性到位,對于項目的推進效率也將產生比較大的影響。因此,特色小鎮在建設過程中,投融資模式及后續的運營管理方式,都不同程度影響了特色小鎮的建設。

深度解讀PPP發展關鍵因素--稅收制度分析

來源/中國財政

PPP的成功運行是建立在項目自身“財務平衡”的基礎上的,而在此方面,稅收激勵措施又有著不可或缺的作用。在與政府的合作過程中,稅收是社會資本不能控制的變量,其高低及變化將直接影響著社會資本的運營成本與服務價格水平,PPP稅收法規制度的設計成為決定PPP發展的關鍵因素之一。所以,需要及時地對現行稅收法規政策作出適當的補充與修訂,以實現PPP的穩定發展。

一、當前適用于PPP的主要稅收法規政策

 

目前,我國還沒有制定專門的法規政策來解決PPP的涉稅問題,為了鼓勵社會資本參與PPP項目,只能比照適用某些既有的稅收法規及政策措施。通過梳理可以發現,與PPP項目緊密相關的稅收法規政策主要體現在企業所得稅及增值稅兩個稅種的征收優惠措施上。

 

1、企業所得稅優惠方面的法律法規

根據《企業所得稅法》、《企業所得稅法實施條例》、《財政部國家稅務總局關于執行公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄有關問題的通知》,以及《國家稅務總局關于實施國家重點扶持的公共基礎設施項目企業所得稅優惠問題的通知》等法律法規、政策文件的規定,企業從事國家重點扶持的公共基礎設施項目投資經營所得、從事符合條件的環境保護、節能節水項目所得,可以免征、減征企業所得稅。如,企業從事符合規定的港口碼頭、機場、鐵路、公路、城市公共交通、電力、水利等項目經營所得,自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起,第一年至第三年免征企業所得稅,第四年至第六年減半征收企業所得稅;企業從事包括公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開發利用、節能減排技術改造、海水淡化等符合條件的環境保護、節能節水項目的經營所得,自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起,第一年至第三年免征企業所得稅,第四年至第六年減半征收企業所得稅。

 

2、增值稅優惠方面的政策

根據《財政部國家稅務總局關于印發資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄的通知》的規定,凡企業從事符合條件的污水、垃圾處理,以及發電等業務,可分別享有以下的增值稅優惠政策:一是對銷售自產再生水、提供污水處理勞務、提供垃圾處理與污泥處置勞務等,分別實行增值稅即征即退50%、70%、70%的政策;二是對銷售以垃圾以及利用垃圾發酵產生的沼氣為燃料生產的電力或熱力,以及銷售利用工業生產過程中產生的余熱、余壓生產的電力或熱力等,實行增值稅即征即退100%的政策。

 

3、投資抵免政策

企業購置并實際使用符合有關政策規定的環境保護、節能節水、安全生產等專用設備的,該專用設備的投資額的10%可以從企業當年的應納稅額中抵免,當年不足抵免的,可在以后5個納稅年度結轉抵免。

 

二、與PPP有關的稅收法規政策的不足之處

1、沒能考慮到PPP的一些特殊涉稅問題

比如,在TOT(轉讓—運營—移交)模式下,存量項目在政府與社會資本之間兩次轉讓時可能存在的重復征稅問題;在項目建設、運營期間,社會資本獲得政府補助后的納稅問題;在出售回租模式(此模式還未包括在PPP中)下,如果特許經營期遠超過有關資產的經濟壽命時,資產所有權如何處理問題,以及PPP項目未抵扣完的進項稅能否申請稅收返還;等等。

 

2、稅收優惠政策覆蓋面過窄

前面提到的企業在從事公共基礎設施項目投資以及垃圾、污水處理時可享受的所得稅及增值稅優惠政策,主要是在2008—2009年之間制定的。當時的大背景是,為了減少歐美金融危機給我國經濟發展帶來不利的影響,政府制定了激勵企業投資基礎設施項目的稅收優惠政策,這些政策并不是針對PPP模式的運用而出臺的。因此,也存在著如下的問題:一是政策優惠覆蓋范圍有限。PPP模式在公共交通(公路、鐵路、機場、港口、城市軌道交通等)、公用設施(供電、供氣、供水、垃圾處理、污水處理等),以及社會公共服務(醫院、學校、養老、保障房等)等領域有著廣泛的運用。依此對照當時財政稅務部門制定的鼓勵企業投資的稅收優惠政策,顯然,其覆蓋面很有限,沒有將上述領域的所有項目都涵蓋在內。二是政策優惠期有限。當前的所得稅優惠是“三免三減半”,期限短,而PPP項目多是投資規模大、回收周期長的項目,短則三、五年,長則二、三十年。所以,在制定稅收優惠政策時,應按PPP項目的全生命周期來設計。

 

3、稅收減免政策與當前的稅制改革不相適應

根據我國現行的稅收制度,企業所得稅、增值稅均屬于中央與地方的共享稅種。在既有的稅收減免政策中,無論是所得稅的減免,還是增值稅的減免,都是一律全減或全免。這種“一刀切”的做法,顯然忽視了公共產品在受益范圍以及中央與地方在相應支出責任上的差別。除了全國性的PPP項目外,眾多的PPP項目都是地方性的。PPP項目建成后,其產出的就是公共產品,其中,地方性公共產品應由地方政府提供,屬于地方政府的事權,對應的則是地方政府的支出責任。在對地方性PPP項目實施稅收優惠政策時,減免的應是地方稅,或共享稅中屬于地方享有的部分,而非全部。如果不只是針對地方享有的稅收進行減免,而是連同中央分享的部分也進行了減免,其實質構成了中央對地方性PPP項目的直接補貼,或是中央對地方的間接轉移支付。這不僅與當前提出的要在中央與地方之間建立事權與支出責任相適應的財稅體制相違背,也會造成地區間新的不公平問題,因為越是發達的地區,越有能力建設更多的PPP項目,享有中央在此地減免的稅收就越多。

 

4、對社會資本獲得的政府補助如何征稅缺乏明確規定

為了保障PPP項目在商業上的可行性,政府通常會向社會資本提供一定程度的補助,如建設階段的投資補助、運營階段的價格補貼等。對于這種補助,如何進行稅務處理,目前并無明確規定。根據《財政部國家稅務總局關于專項用途財政性資金企業所得稅處理問題的通知》的規定,企業從縣級以上各級人民政府財政部門及其他部門取得的應計入收入總額的財政性資金,凡同時符合以下條件的,可以作為不征稅收入,在計算應納稅所得額時從收入總額中減除:企業能夠提供規定資金專項用途的資金撥付文件;財政部門或其他撥付資金的政府部門對該資金有專門的資金管理辦法或具體管理要求;企業對該資金以及以該資金發生的支出單獨進行核算。對于在項目建設階段政府向社會資本提供的投資補助,很容易將其認定為不征稅收入,但是,對于運營階段政府向社會資本提供的價格補貼,則不能直觀地判斷其是否屬于不征稅收入。雖然在形式上,價格補貼有可能符合不征稅收入的三個條件,但實質上,價格補貼并不具有不征稅收入的本質屬性。在涉及民生的公共服務領域,為了平抑公共產品的價格水平,政府通常會對PPP項目實行政府定價或指導價政策。價格補貼就是政府對社會資本執行此類價格政策后向其提供的差價補償,而這種差價原本就屬于社會資本經營性收入的一部分,只是由社會資本先讓渡給了消費者,最后又以政府補助的形式將其找補回來而已。實際上,價格補貼的真正受益人是消費者,而非社會資本,其并沒有從政府那里獲得相應的經濟利益。因此,在本質上,價格補貼并不屬于不征稅收入,仍應是社會資本經營性收入的組成部分。可見,不能僅從形式上判斷PPP模式下的價格補貼是否屬于不征稅收入。

 

 

PPP與基金PPP產業基金如何投資PPP

根據原國家發展計劃委員會2006年制定的《產業投資基金管理暫行辦法》,產業投資基金(或簡稱產業基金),是指一種對未上市企業進行股權投資和提供經營管理服務的利益共享、風險共擔的集合投資制度,即通過向多數投資者發行基金份額設立基金公司,由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產,委托基金托管人托管基金資產,從事創業投資、企業重組投資和基礎設施投資等實業投資。按投資領域的不同,產業投資基金可分為創業投資基金、企業重組投資基金、基礎設施投資基金等類別。 

1、PPP產業基金的形式

根據產業投資基金的法律實體的不同,產業投資基金的組織形式可分為公司型、契約型和有限合伙型。

1)公司型
公司型產業投資基金是依據公司法成立的法人實體,通過募集股份將集中起來的資金進行投資。公司型基金有著與一般公司相類似的治理結構,基金很大一部分決策權掌握在投資人組成的董事會,投資人的知情權和參與權較大。公司型產業基金的結構在資本運作及項目選擇上受到的限制較少,具有較大的靈活性。在基金管理人選擇上,既可以由基金公司自行管理,也可以委托其他機構進行管理。
公司型基金比較容易被投資人接受,但也存在雙重征稅、基金運營的重大事項決策效率不高的缺點。公司型產業投資基金由于是公司法人,在融資方式更為豐富,例如可以發行公司債。

2)契約型

契約型產業投資基金一般采用資管計劃、信托和私募基金的形式,投資者作為信托、資管等契約的當事人和產業投資基金的受益者,一般不參與管理決策。契約型產業投資基金不是法人,必須委托基金管理公司管理運作基金資產,所有權和經營權分離,有利于產業投資基金進行長期穩定的運作。但契約型基金是一種資金的集合,不具有法人地位,在投資未上市企業的股權時,無法直接作為股東進行工商登記的,一般只能以基金管理人的名義認購項目公司股份。

3)有限合伙型

有限合伙型產業基金由普通合伙人(General Partner,GP)和有限合伙人(Limited Partner,LP)組成。普通合伙人通常是資深的基金管理人或運營管理人,負責有限合伙基金的投資,一般在有限合伙基金的資本中占有很小的份額。而有限合伙人主要是機構投資者,他們是投資基金的主要提供者,有限合伙基金一般都有固定的存續期,也可以根據條款延長存續期。通常情況下,有限合伙人實際上放棄了對有限合伙基金的控制權,只保留一定的監督權,將基金的運營交給普通合伙人負責。普通合伙人的報酬結構以利潤分成為主要形式。

典型的有限合伙型產業基金結構可分為三層:銀行、保險等低成本資金所構成的優先層,基金發起人資金所構成的劣后層,以及夾層資金所構成的中間層。優先層承擔最少風險,同時作為杠桿,提高了中間層和劣后層的收益。通過這種設計,有限合伙型產業基金在承擔合理風險的同時,能夠為投資者提供較高收益。

某股份銀行參與投資某省會城市的產業園開發項目的有限合伙型產業基金,其中理財資金為LP,園區平臺公司為GP,雙方占比為4:1,基金持有項目公司51%股份,以土地開發和項目產生現金流償還投資方本息。 

2、PPP產業基金的作用

產業投資基金本質上是一種融資媒介,政府通過成立基金,吸引社會資本以股權形式介入項目公司,參與基建類項目的建設和運營,可以解決地方政府三個問題:

1)解決新建項目融資問題

對于新建類項目,政府可以發起母基金,吸引銀行、保險等金融機構和實業資本提供項目建設所需要的資金,解決當前建設資金不足的問題。

2)解決存量項目債務問題

對于存量的項目,可以通過TOT、ROT等方式,由產業投資基金設立的項目公司接手具體項目運營。尤其是對于已到回購期的BT類項目,原先政府的付費期是三到五年,產業基金介入項目后,政府通過授予特許經營權,政府的補貼或支付期限可以延長到十年甚至更長,大大減輕地方政府的短期償債壓力。

3)解決城投公司資產負債約束問題

過去絕大多數基建類項目都由地方城投公司負責融資、建設和運營,城投公司直接融資會造成資產負債表膨脹,提高城投公司的資產負債率,從而影響企業的銀行貸款和債券發行。城投公司通過發起設立產業投資基金,以基金的形式籌集資金,可以實現表外化的融資,降低城投公司的資產負債率。

在傳統的平臺投融資模式下,地方政府以自身信用為平臺公司的投融資項目承擔隱性擔保。而在產業投資基金模式下,地方財政以較小比例的股權加入投融資項目,對項目特許經營和收取附帶權益,有助于解決地方基建融資問題,提高財政資金的使用效益。

3、PPP產業基金如何發起 

在各地不斷涌現的PPP產業投資基金中,根據基金發起人的不同而分成三種模式。

模式一:由省級政府層面出資成立引導基金,再以此吸引金融機構資金,合作成立產業基金母基金。各地申報的項目,經過金融機構審核后,由地方財政做劣后級,母基金做優先級,杠桿比例大多為1:4。地方政府做劣后,承擔主要風險,項目需要通過省政府審核。這種模式一般政府對金融機構還是有隱性的擔保,其在河南、山東等地運用的比較廣泛。

2014年12月,河南省政府與建設銀行、交通銀行、浦發銀行簽署 “河南省新型產業投資基金”戰略合作協議,總規模將達到3000億元,具體可細分為“建信豫資城鎮化建設發展基金”、“交銀豫資產業投資基金”和“浦銀豫資城市運營發展基金”。

以單只基金的總規模為1000億元為例,母基金按照子基金10%的規模設計,金融機構與省財政分別出資50%,省財政出資部分由河南省豫資公司代為履行出資人職責,即母基金規模100億元,金融機構和省豫資公司各出資50億元,按承諾分期同步到位。

功能類子基金的出資比例具體為母基金占比10%、地方政府占比20%、金融機構占比70%。交通銀行河南省分行目前已在鄭州航空港區項目的子基金中出資19.98億元,將全部用于產業園區的棚戶區改造。

子基金設立前將由市縣政府和省級投資公司進行項目推薦,隨后交由金融機構和省豫資公司履行調查程序。一旦出現風險,將采取優先劣后的退出機制,保證金融機構的本金和收益。

模式二:由金融機構聯合地方國企發起成立有限合伙基金,一般由金融機構做LP優先級,地方國企或平臺公司做LP的次級,金融機構指定的股權投資管理人做GP。這種模式下整個融資結構是以金融機構為主導的。

2015年2月興業基金管理有限公司與廈門市軌道交通集團簽署了廈門城市發展產業基金合作框架協議,基金總規模達100億元,將投資于廈門軌道交通工程等項目。該基金采用PPP模式,由興業基金全資子公司興業財富資產管理有限公司通過設立專項資管計劃,與廈門市政府共同出資成立“興業廈門城市產業發展投資基金”有限合伙企業。興業財富和廈門軌道交通集團各出資70%和30%,分別擔任優先級有限合伙人和劣后級有限合伙人,廈門軌道交通集團按協議定期支付收益給優先級有限合伙人,并負責在基金到期時對優先級合伙人持有的權益進行回購,廈門市政府提供財政貼息保障。 

模式三:有建設運營能力的實業資本發起成立產業投資基金,該實業資本一般都具有建設運營的資質和能力,在與政府達成框架協議后,通過聯合銀行等金融機構成立有限合伙基金,對接項目。某建設開發公司與某銀行系基金公司合資成立產業基金管理公司擔任GP,某銀行系基金公司作為LP優先A,地方政府指定的國企為LP優先B,該建設開發公司還可以擔任LP劣后級,成立有限合伙形式的產業投資基金,以股權的形式投資項目公司。項目公司與業主方(政府)簽訂相應的財政補貼協議,對項目的回報模式進行約定,業主方根據協議約定支付相關款項并提供擔保措施。

這類有運營能力的社會資本發起成立產業投資基金,可以通過加杠桿的形式提高ROE。全球范圍看建筑業的毛利率是3%,凈利率是1-2%,而且對投入資本要求很高,通過成立產業投資基金參與基建項目,若企業出資10%,可以放大9倍杠桿,除去付給優先級LP的成本后,這放杠桿的過程就會有很大一塊利潤,再加上建筑總包的利潤,也能實現在營業收入一定的情況下提高凈值產收益率。

4、PPP產業基金如何還款

根據PPP項目的類型不同,產業投資基金的還款來源也有不同類型:

1)經營性項目:經營性項目的收入完全來源于項目運營,主要依賴項目本身的運營管理,在保證特許經營協議約定質量基礎上,通過提升效率、節約成本來獲取盈利,主要由商品或者服務的使用者付費,供電、供水等一般屬于此類項目;

2)準經營性項目:使用者付費不足以使社會資本獲得合理的回報,政府會通過可行性缺口補助給與補貼收入,如在污水處理、垃圾處理等項目中,政府通過補貼的方式來保障參與項目的社會資本達到合理的收益;

3)公益性項目:市政道路、排水管網、生態環境治理等項目沒有收入或者只有很少收入,社會資本的收入主要來源于政府的資產服務購買收入,如需要政府支付服務費用或購買資產。 

5、PPP產業基金如何退出 

產業投資基金通常都有一定的期限,而PPP項目的周期可能長達數十年,因此參與PPP的產業投資基金一般需要多種方式退出。具體的退出方式有三種:

1)項目清算

項目清算退出是指產業投資基金資金投入到PPP項目公司后,在項目投資公司完成項目任務(或階段性投資任務后)后,通過項目投資公司清算(或注冊資本減少)的方式,返還產業投資基金應當獲取的股權收益,實現投資的退出。

2)股權回購/轉讓

股權回購/轉讓退出是指產業投資基金資金投入到PPP項目公司后,在項目投資公司完成項目任務(或階段性投資任務后)后,由政府、開發運營公司進行股權回購;或將股權轉讓給政府、開發運營公司或其它投資者。

3)資產證券化

資產證券化退出是指產業投資基金資金投入到PPP項目公司后,在項目運營成熟后,通過將項目公司資產注入上市公司、發行資產證券化產品或海外發行房地產投資信托基金(REITs)等資產證券化方式,獲得投資收益,實現投資的退出。 

6、PPP產業基金如何收益

首先考慮產業投資基金的收益,通常產業投資基金的收益包括基金本身的收益和項目相關的收益。

基金本身的收益:

通過所投資的項目公司或子基金每年股權分紅及項目公司的清算、股權轉讓、資本市場上市等獲得基金股權投資本金和收益的回流。

項目相關的收益:

1)政府授予特定區域內的各種經營特許權的經營收益,包括城市區域綜合開發所得收益、基礎設施運營以及特色產業發展領域等。

2)將部分基礎設施運營和特色產業發展領域的股權或資產轉讓,形成股權或資產轉讓收益。如加油站、油氣管網項目向石油公司轉讓;污水處理、垃圾回收和處理項目向環保經營公司轉讓;文化創意、戶外廣告經營權等向文化公司轉讓;有線電視運營項目向有線網絡提供商轉讓等。

3)資本市場上市實現收益。選擇經營性基礎設施和特色產業中的優良資產,進行打包,并在資本市場上市,實現資產增值收益。

4)獲得地方性稅收減免而形成的收益。

7、產業基金投資項目有何風險

1)產業基金投資項目,對于具體項目要從項目可行性、現金流測算、投入產出情況等方面考慮,充分考慮當地的經濟社會發展水平、人口數量、項目的稀缺性和必需性,對于涉及政府補貼或投入的,需要分析政府的財政收入和可承受能力,優選符合國家鼓勵方向和當地重點工程類項目,并在合同中列明項目風險的分擔方式。

2)需要明確的是,產業投資基金≠PPP,兩者最大的區別在于:PPP項目的政府補貼需納入財政預算并經同級人大批準,是相關文件規定的“明渠”,而政府給產業投資基金出具的保底承諾,是“暗道”。在國家“修明渠,堵暗道”的大格局下,產業投資基金的保底承諾存在一定的法律風險。判斷政府的信用支持是否足夠,需要從能力和意愿兩個方面分析,能力是其財政實力,意愿則是項目的重要性,違約/項目失敗后的政治影響性去考慮。

3)再次需考慮退出方式,產業投資基金常見退出方式有項目清算、股權回購/轉讓、資產證券化等,投資者應該根據項目特性選擇相應的退出方式,比如供水、供熱、供電等基礎設施一般都不會通過項目清算來退出,而股權的回購/轉讓則要考慮具體的回購方/受讓方,如果是政府或平臺公司作為回購方/受讓方,一定程度上將為項目增信,但如果是其他社會資本負責回購/受讓,相應的風險就會提高。資產證券化等退出方式對于項目的要求也比較高,需要有穩定、可預測的現金流。

 

【專家觀點】PPP回歸滿兩年  需要正視的四個問題

2016年金秋,PPP回歸已滿兩年,財政部第三批PPP示范項目的發布,共包括能源、交通、水利、生態環保、市政工程、片區開發、農業、林業、科技、保障性住房、基礎設施等19個行業的516個項目,計劃總投資金額1.17萬億元,示范項目的“入庫”總數已達745個,基本可歸類為準公共品。截至2016年9月末,前兩批示范項目落地率58.18%,比6月末增長9.78個百分點,盡管總體呈現上升趨勢,但落地率仍然不高。

PPP本不是個新鮮事,中國第一個PPP項目始于1984年,而在基礎設施和市政公用領域大規模推廣是在2002年,2003-2008年是PPP黃金發展期,2008年金融危機爆發后,PPP曾一度淡出公眾的視野,取而代之的是地方政府融資平臺。2009到2013年間地方政府融資平臺舉債融資規模迅速擴張,出現地方政府違規或變相提供擔保、償債風險日益加大、部分金融機構對融資平臺信貸管理缺失等問題,地方政府性債務規模有迅速膨脹的勢頭。2014年10月“43號文”頒布,明確提出剝離平臺公司的政府融資職能,提出“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式,參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營”,標志著地方政府融資重點從融資平臺轉變回PPP模式。PPP停滯五年后回歸,需要正確認識以下四個問題。

第一,PPP絕不僅僅是地方政府的融資工具,而是一種準公共品供給模式。

所謂PPP模式,是指公共部門與私人部門通過正式協議確定的一種長期關系,發揮各自的優勢提供公共服務,共同分擔風險、分享收益。通常而言,公共部門決定建立公私伙伴關系主要出于彌補公共資金的不足,提升公共服務的水平,減低成本以及合理分擔風險等方面的考慮。

此次PPP和地方融資平臺轉換的背景是土地財政難以為繼、地方債務受到嚴控、政府融資平臺被限制,地方政府融資難度越來越大。動機是避免地方債務規模膨脹,降低地方政府債務風險,在新《預算法》下解決今后地方政府準公共品供給“錢”從哪里來的問題,即從原來的地方政府融資平臺轉向社會資本,具有明顯的融資工具的屬性。但是,PPP絕不僅僅是一種融資工具。

PPP更應該是一種準公共品的供給模式,融資只是PPP的第一步,政府和公共部門除了利用社會資本外,大多還利用了社會資本附帶的生產和管理技術;同時,作為融資工具更多是考慮將自己的風險最小化,PPP替代融資平臺再次成為地方政府融資的重要工具,可以充分說明這一點。第三,激發社會資本的主觀能動性,引導更多的民間資本共同參與到準公共產品的提供中來,增加公共服務供給量和提高供給水平。

第二,地方融資平臺應該也可以利用PPP加速轉型。

PPP回歸之后地方政府融資平臺如何轉型?這是地方政府必須面對和解決的重要問題。根據財政部在2014年底發布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》規定,“社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人,但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”,即融資平臺和國有企業被劃歸在社會資本之外,不允許參與PPP項目。而2015年12月,財政部發布《對地方政府債務實行限額管理的實施意見》指出,取消融資平臺公司的政府融資職能,推動有經營收益和現金流的融資平臺公司市場化轉型改制,通過政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務等措施予以支持。

空殼平臺關閉,有經營和現金流的平臺公司實體化轉型,并積極參與PPP、政府購買服務等,與其他社會資本同平臺競爭,是平臺公司轉型的一個積極方向,也是推動PPP落地的動力之一。關鍵的問題是建立起政府與平臺公司之間法律、結算等方面的政企關系,這也是平臺公司轉型的核心。

第三,公共利益和社會資本利益的關系是否協調是PPP的成敗的關鍵。

“有一定收益的公益性事業投資和運營”的界定說明協調公共利益和社會資本利益的關系仍然是PPP項目最終能否成功的焦點之一。PPP項目涉及準公共產品,具有一定的公益性但同時也具有可經營性,為保障公眾利益,這類產品定價不會很高,謀求的是社會綜合效益最大化,不允許過分追求局部利益,相關項目投資回報周期動輒十余年甚至幾十年;而社會資本每一分錢都要求回報,沒有合理收益,PPP最終會變成政府的一廂情愿。全國PPP綜合信息平臺項目庫二季報顯示,在落地項目中,國有企業占了社會資本參與總數的55%,民營企業參與熱情不高,也能說明這一點。因此,在PPP推進過程,需要根據項目各自的特征,建立政府與社會資本共贏的合作關系,才能推進PPP項目的盡快落地。

第四,政府監管是PPP成敗的保障,需要提前考慮。

盡管在我國推行了數十年,但PPP目前尚不能成為我國政府準公共品提供的主流方式,此輪PPP再度興起,政出多門,鼓勵和激發社會資本參與PPP是現階段的主要任務。但是作為提供公共品或準公共品的投資和運營的項目,政府應該是項目社會綜合效益最大化的最后“守夜人”。目前,沒有一個政府職能部門可以在項目的全生命周期內完全覆蓋項目的監管責任,在決定項目成立與否的初期,哪個部門都想管,這個也和上面講到的PPP在我國主要是以融資工具看待有關。項目開始產出需要進行監督管理時,找不到可以全方位管理和監督的政府部門,因此,大范圍推廣PPP模式,建立統一的監管機構就顯得十分必要和迫切,也是PPP成敗的關鍵,需要提前考慮。(轉自中國網,原標題《PPP回歸滿兩年需要正視的四個問題》,PPP資訊整理)

 

【政策解讀】傳統基礎設施PPP項目工作導則出臺 彰顯八大亮點

日前,國家發展改革委印發《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(以下簡稱《工作導則》),明確要求進一步規范傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目操作流程。


●亮點一:首次明確PPP項目實施方案與履行投資管理程序之間的關系

“依法依規履行投資管理程序是《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》(中發[2016]18號)、《國務院關于投資體制改革的決定》(國發[2004]20號)等文件提出的明確要求,通過履行審核備手續相當于為PPP項目獲取一個合法身份,這是開展PPP項目實施方案決策的規定前提”。該負責人指出,同時,根據多年的審批、核準實踐,在審核過程中,經常會對工程建設規模、內容、標準、技術方案及投資等進行修改和調整。因此,審批、核準后再對PPP項目實施方案進行決策,將使得PPP項目的邊界條件更加準確清晰

 

●亮點二:區別對待不同類型基礎設施政府投資項目的PPP操作流程

《工作導則》對一般性基礎設施政府投資項目與重大基礎設施政府投資項目的PPP操作流程作了區別。導則第九條、第十條規定,對于一般性政府投資項目,各地可在可行性研究報告中包括PPP項目實施專章,內容可以適當簡化,不再單獨編寫PPP項目實施方案;重大基礎設施政府投資項目,應重視項目初步設計方案的深化研究,細化工程技術方案和投資概算等內容,作為確定PPP項目實施方案的重要依據。

一般性政府投資項目,比如小型垃圾處理廠和污水處理廠的單體PPP項目,操作模式已經較為成熟,沒有必要強制地方單獨編寫PPP項目實施方案,可以在可行性研究報告中設PPP實施專章,并適當簡化內容。而對于投資規模大、技術方案復雜的重大基礎設施政府投資項目,如城市軌道交通項目,不僅單獨編寫PPP項目實施方案是有必要的,更因為有關工程技術方案和投資規模等重要內容在可行性研究階段難以完全確定,還需要對初步設計方案進行深化研究,這也是為了保證PPP項目實施方案更加準確、科學和完善。 

 

●亮點三:明確變更項目法人的有關事宜

PPP項目操作流程,在依法依規選擇確定PPP項目法人之前,由PPP項目實施機構等負責項目準備及實施等工作,因而,最后選擇確定的PPP項目法人與履行審核備手續時的項目法人可能不一致。針對這一情形,《工作導則》明確提出:審核機關“在批復可行性研究報告或核準項目申請報告時,明確規定可以根據社會資本方選擇結果依法變更項目法人”,“PPP項目法人選擇確定后,如與審批、核準、備案時的項目法人不一致,應按照有關規定依法辦理項目法人變更手續”。《工作導則》對有關事宜作了明確,對解決項目法人變更問題提供了重要依據,有助于PPP項目的順利推進

 

●亮點四:明確了PPP項目投資管理的三種方式

《工作導則》第十條明確,PPP項目投資管理有審批制、核準制和備案制三種方式。對此,上述負責人表示,根據投資主體、資金來源、項目性質對投資項目分別實行審批制、核準制和備案制管理是中發[2016]18號、國發[2004]20號等文件的明確要求,審批、核準或備案機關應依法依規做好PPP項目投資管理工作。

對采用直接投資和資本金注入方式使用政府投資資金的PPP項目,實行審批制。對于企業作為項目法人、不采用直接投資和資本金注入方式使用政府投資資金的PPP項目,按企業投資項目進行管理,區分不同情況實行核準制或備案制,在《政府核準的投資項目目錄》內的PPP項目實行核準制,而目錄范圍外的PPP項目按備案制管理。

 

●亮點五:擬由社會資本方自行承擔工程項目勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等采購的,必須按照《招標投標法》的規定,通過招標方式選擇社會資本方

PPP實踐中,業內對招標是否為必經程序有不同見解,各地實踐也不一。針對上述爭議和問題,《工作導則》第十三條明確:“擬由社會資本方自行承擔工程項目勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等采購的,必須按照《招標投標法》的規定,通過招標方式選擇社會資本方。

《招標投標法》第三條規定,進行大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的工程建設項目,包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購,必須進行招標。《招標投標法實施條例》第九條也作出規定,已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的,可以不進行招標。

李開孟認為,《工作導則》貫徹了上述法律法規精神,PPP項目操作中如果社會資本方通過非招標方式選定,且未經招標由其自行承擔工程項目勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等采購的,與招標投標法律規定不符合

 

●亮點:鼓勵地方政府采用資本金注入方式投資傳統基礎設施PPP項目

《工作導則》第八條提出,鼓勵地方政府采用資本金注入方式投資傳統基礎設施PPP項目。對此,中國國際工程咨詢公司研究中心教授級高級工程師徐成彬處長表示,地方政府采用資本金注入方式投資PPP項目符合中發[2016]18號文的要求,也與國際實踐相接軌。

從國際實踐經驗和理論視角來看,政府參與PPP項目公司股權出資有助于實現以下目的:一是政府方注入資本金可以減少社會資本方的資本金投入壓力,而且政府股權投資部分也可少分紅甚至不分紅,增加社會資本方的合理回報,吸引更多社會資本參與;二是出資后政府方可有限參與項目公司管理及運營決策,有利于加強PPP項目運營服務監管,提高透明度,及時發現存在的問題并采取應對措施;三是政府增加項目前期資本金投入,有利于減輕政府中長期剛性支出壓力;四是在PPP項目公司層面引入政府方出資人,有利于降低項目融資成本

 

●亮點:鼓勵地方政府建立PPP項目實施方案聯審機制

《工作導則》第十一條提出,鼓勵地方政府建立PPP項目實施方案聯審機制。記者注意到,中發[2016]18號文已明確要求,“相關部門要協調下放審批權限,探索建立多評合一、統一評審的新模式”。《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》發改投資[2014]2724號第四部分、《國家發展改革委關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》(發改投資[2016]1744號)第三條也明確提出要推行項目聯審。看得出,《工作導則》對建立PPP項目實施方案聯審機制的積極鼓勵,貫徹落實了有關文件要求,并且具體化,充分體現了簡政的要求。

 

●亮點:與投資項目在線審批監管平臺(重大建設項目庫)相銜接建立PPP項目庫

《工作導則》第六條提出,“在投資項目在線審批監管平臺(重大建設項目庫)基礎上,建立各地區各行業傳統基礎設施PPP項目庫,并統一納入國家發展改革委傳統基礎設施PPP項目庫”。

對于導則中提到的投資項目在線審批監管平臺(重大建設項目庫),今年的中發[2016]18號文已經對其下一步建設方向作了明確要求,“充分運用互聯網和大數據等技術,加快建設投資項目在線審批監管平臺,聯通各級政府部門,覆蓋全國各類投資項目,實現一口受理、網上辦理、規范透明、限時辦結。加快建立投資項目統一代碼制度,統一匯集審批、建設、監管等項目信息,實現信息共享,推動信息公開,提高透明度。

 

【案例解析】 洛陽道橋 PPP項目是怎么煉成的?

5月23日下午,洛陽市新街跨洛河大橋的施工現場人來車往,熱火朝天。“我們要趕在汛期來臨之前建好全部18個拱洞,不然會耽誤整個工期。”該項目總監理工程師張玉崢說,目前工程施工進度已經超過50%,建設資金每月都會按時撥付,保證了工程快速推進。

該工程2015年6月底開始施工,預計2017年4月完工迎接洛陽牡丹文化節。新街跨洛河大橋和九都路東段、濱河南路三個工程,同屬于洛陽市市政道橋工程與社會資本合作模式項目(以下簡稱洛陽道橋PPP項目)。該項目是洛陽市第一個PPP項目,采用政府付費機制,項目期限17年。期限屆滿后,項目公司無償將洛陽道橋PPP項目移交給政府。2015年11月,洛陽道橋PPP項目入選財政部示范案例。

洛陽道橋PPP項目是怎樣順利落地的?

重點:要做一個完整的預設方案

在洛陽市PPP項目辦公室有關負責人看來,項目順利落地的重點,是他們做了一個非常完整的預設方案。“我們預先設定了運作模式的方案,在方案中把重要環節可能遇到的問題都做了充分的準備。”

首先需要確定哪些項目適用于PPP模式。經過討論和測試,最終確定:在操作過程中,政府對適用于PPP項目的工程必須有“可控性”。市政道橋項目建設投資7 億多元,加上運營收費后近13億元,這樣的規模對洛陽市政府來說是“可控的”;另外,路橋項目是政府比較熟悉的,從技術、審核、審批等方面來說都更加“可控”。

具體操作上,政府方面也做了充分的準備工作。洛陽市PPP項目辦公室相關負責人總結道,他們對照著財政部2014年發布的113號文件,把政府方面需要注意的問題,哪些需要立刻協調解決,哪些需要在實施過程中協調解決,都提前做好了方案,做到心中有數。他說,在選擇社會資本之前,這些問題和方案都需報到政府層面,加以明確,以解決未來合作中存在的潛在問題。

他們按照預設方案反復進行了“市場模擬推演”,并做出了財務模型。他們做出的財務模型,清晰地顯示出政府應承擔的未來還款進度。事實證明,后來進行融資時,金融機構非常重視和認可財務模型明細表。

如何選定社會資本

PPP模式中,如何選擇社會資本至關重要。

按照《PPP項目政府采購管理辦法》等相關法律、法規的規定,選擇社會資本有五種方式,洛陽道橋PPP項目最終確定了采用公開招標方式選擇社會資本,除了項目本身符合采用公開招標方式采購的要求外,“主要考慮到PPP模式下直接施工的應用要求。”洛陽市另一位較早參與PPP項目運作的政府官員說,這就要求社會資本必須具備相應的施工資質和施工能力。

此外,洛陽道橋PPP項目主要包括投資、建設、運營維護三項內容,那么在選擇社會資本時更關注哪一方面的內容呢?

洛陽市住建委有關負責人認為,洛陽道橋PPP項目更關注社會資本的運營維護能力和內容。項目工程建設本身沒有復雜性,相對運營維護來說,很多具有施工資質的社會資本都可以建設,對社會公眾來說,更看重的是能夠保證后續市政道橋公共服務的安全性和可用性,運營維護對洛陽道橋PPP項目來說更為關鍵,更能體現物有所值的機理。

社會資本進入后,隨即提出了竣工結算與投標報價有差額以及如何分擔不可抗力風險的問題。經過綜合考慮,這兩個問題都有了明確的解決方案。而洛陽道橋PPP項目的購買服務費則納入財政跨年度預算與中長期財政規劃,進一步穩定了社會資本的信心。

明晰責任分擔

針對洛陽道橋PPP項目的風險承擔、責任分擔以及能力相適應等方面的問題,洛陽市PPP項目方設計了這樣的方案:項目的立項、規劃設計、環評、可行性研究等前期事項統一由政府來做,道路拆遷由區政府來做,而項目的建設、投資、運營、后續管理經營則由社會資本來做。

這樣做的理由是,項目前期的規劃設計、環評、可行性研究等很多是不可控的,如果交給社會資本去做,可能遇到很多困難。而在拆遷方面,涉及到安置,也可能出現很多糾紛,而且現有的財政體制下征地拆遷是區級政府的事情,所以仍舊交給區政府去做。

運營維護內容如何界定也是政府和社會資本談判的重點。雙方分歧在于:現有其他道橋如道路保潔等運營維護內容,實際是由住建委下屬的事業單位承擔;而交通設施的維修維護等專業事情是由交通管理部門主管的,這兩個內容是否交與社會資本和項目公司來實際承擔呢?

經過多次部門聯合會議討論,最終確認洛陽道橋PPP項目的運營維護內容應是與其相關的所有運營維護內容。這樣就劃分了責任,避免了政府與項目公司存在工作內容的交叉。

PPP模式帶來的改變

回頭總結道橋PPP項目落地的經驗,洛陽市PPP項目辦公室有關負責人由衷地說:“對于PPP項目,政府不能盲目地一發標、一掛網、一發布就完了,而是要做很多瑣碎的工作,只有這樣才能奠定后續成功的基礎。”

不僅如此,運作PPP模式給洛陽市政府帶來最深的感受是,政府職能轉變了,以前既是“運動員”又是“裁判員”,現在只扮演“裁判員”。改變了過去重投資、輕運營的傾向,引導政府把更多的精力放到規劃引導和監管服務上。“以前建設公共設施是政府一次性投入,現在變成分期購買企業服務。”專業的人做專業的事,最終受益的是老百姓。

對于社會資本來說,參與公共基礎設施建設,這種PPP模式帶來的利潤較薄,但較穩定。洛陽道橋PPP項目的中標企業洛陽市政集團負責人張寒認為,企業賺快錢大錢的暴利時期早已過去,在經濟下行的背景下,PPP模式給企業帶來了新的發展契機,迫使企業提升內在管理水平,向長期穩健的方向發展。

徐向東:洛陽道橋PPP項目能順利快速落地,有三個突出特點,即有一套完整的發起報告,預先進行了市場推演,制作出簡單明了的財務模型。這三個特點在不同方面和階段都對項目的成功落地起到了巨大的作用。同時,洛陽PPP項目做得非常規范,他們嚴格按照財政部的操作指南,聘請了專業的第三方機構,完成了項目的物有所值評價和財政可承受能力評價,而認真踏實做好這兩個認證十分關鍵

蘇公網安備 32032202000153號

新疆35选7玩法