歡迎光臨江蘇義行律師事務所網站!
您當前所在的位置 : 首頁 > 義行產品 > 【PPP專題】義行PPP項目法律資訊第八期
聯系我們

聯系我們

Contact us

咨詢電話:0516-83713999
微信:yixinglawyer
郵箱:[email protected]
地址:徐州市解放南路246號文峰大廈北樓14樓(原江蘇師范大學)

【PPP專題】義行PPP項目法律資訊第八期

目 錄

PPP快訊】

1、農業供給側改革放大招:補貼制度和PPP雙管齊下

2、發改委、國旅局發文:旅游休閑重大工程實施 旅游PPP項目投資加速

3、國務院:各級政府要認真履行PPP合同,不得以政府換屆領導更替等違約毀約

4、聯合督查組正調研10省PPP:五大領域問題受關注

5、PPP半年新增投資超6000億元 融資機制欲繼續破冰

6、發改委研究PPP專項企業債券 社會資本變現能力不強

7、2017年穩增長仍靠基建發力 PPP落地規模有望增加

8、財政部:確保首批PPP示范項目2016年年底前全部落

9、財政部副部長:PPP模式潛力巨大 是供給側改革重要內容

10、發改委加快批復大型基建項目 PPP打開融資空間涉及多領域

 

【實操學習一】PPP項目合同的29個關鍵問題

【實操學習二】PPP項目流程需要簽訂哪些合同(協議)

【專家觀點】基礎設施PPP項目可持續發展需關注的問題

【政策解讀】PPP項目用地政策探討分析

【案例解析】PPP模式在城建基礎設施的應用分析


PPP快訊】

1、農業供給側改革放大招:補貼制度和PPP雙管齊下

12月19日,財政部和農業部聯合發布《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》(以下簡稱《方案》),提出“大力推進建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革”。同日,發改委聯合農業部發布了《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》(以下簡稱《意見》),提出大力推進農業領域政府和社會資本合作(以下簡稱PPP)。這也是農業領域首個PPP指導文件。


2、發改委、國旅局發文:旅游休閑重大工程實施 旅游PPP項目投資加速

12月14日,國家旅游局發布《關于實施旅游休閑重大工程的通知》,將積極引導社會資本投資旅游業,完善旅游基礎設施和公共服務體系,豐富旅游產品和服務。業內人士表示,在旅游上市公司中,七成以上具有國資背景,政策紅利將進一步助力旅游PPP投資提速。


3、國務院:各級政府要認真履行PPP合同,不得以政府換屆領導更替等違約毀約

2016年11月27日,《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》(下稱《意見》)正式對外公布,意在解決各種所有制經濟產權和合法權益平等保護等問題。《意見》稱,大力推進法治政府和政務誠信建設,地方各級政府及有關部門要嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾,認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同,不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約,因違約毀約侵犯合法權益的,要承擔法律和經濟責任。


4、聯合督查組正調研10省PPP:五大領域問題受關注

財政部聯合國務院辦公廳、環保部等部委開展PPP(政府和社會資本合作)專項督查調研,分赴10個省了解當地PPP工作進展情況及實踐中的問題和困難,推動PPP項目落地。盡管此次督查尚未結束,但三年來PPP領域面臨的觀念轉變不到位、改革發展不平衡、民營資本參與率不高、部分項目實施不規范、法律保障和政策銜接不健全五大難題,仍待解決。


 5、PPP半年新增投資超6000億元 融資機制欲繼續破冰

12月,國家發改委和農業部聯合出臺《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》。截止到目前,已經有住建部、交通部、農業部、國家能源局、環保部、文化部、工信部、國家林業局等部門在各自的專營領域內,發布了推進PPP的指導意見。全國財政系統PPP工作推進會暨示范項目督導會在云南昆明召開。會上披露截至今年10月末,財政部PPP綜合信息平臺入庫項目10685個,總投資12.7萬億元,其中進入執行階段的項目1014個,總投資1.72萬億元,落地率26.8%。僅6~10月就新增落地項目395個、新增項目總投資6600億元,項目落地速度明顯加快。

 6、發改委研究PPP專項企業債券 社會資本變現能力不強

12月7日,國家發改委投資司副司長韓志峰在2016(第十屆)固廢戰略論壇上表示,發改委正在研究設立適合PPP特點的專項企業債券,通過這樣的方式更好地降低融資成本。應該把PPP項目和資本市場的深化發展相結合,依托各類產權、股權交易市場,通過股權轉讓、資產證券化等方式來豐富PPP項目的投資退出渠道,提高PPP項目的投資和變現能力。

7、2017年穩增長仍靠基建發力 PPP落地規模有望增加

據財政部數據統計,今年上半年PPP落地項目投資額超過1萬億。而這1萬億落地PPP項目,有些可能剛找好社會合作方,有些正處在初期施工建設階段,年度內形成實際投資額肯定低于1萬億。2016年PPP帶動的基建投資,占比規模并不大。截止到10月底,全國基建投資規模達到9.5萬億。其中PPP對基建的帶動作用,甚至不如專項建設基金來得直接。2015年9月份開始設立的專項建設基金,目前已投放六批,資金投放規模達到1.8萬億元,按資本金20%比例來算,有望帶動9萬億的投資規模。


8、財政部:確保首批PPP示范項目2016年年底前全部落地

中國證券網訊 記者15日從財政部獲悉,全國財政系統PPP工作推進會暨示范項目督導會12月9日召開,部署推進2017年PPP重點工作。財政部副部長史耀斌提出,加快推動示范項目落地實施,確保第一批中央財政示范項目在2016年底前全部落地,第二批示范項目在2017年3月底前全部落地,第三批示范項目在2017年9月底前全部落地。


9、財政部副部長:PPP模式潛力巨大 是供給側改革重要內容

人民網北京12月18日電 (楊曦)今天上午,由人民日報社《中國經濟周刊》、科技部火炬中心共同主辦的第十五屆中國經濟論壇在京舉行。史耀斌最后強調,為了落實創新驅動發展戰略,推廣PPP模式的潛力是非常巨大的。“十三五”規劃建議強調,在適當擴大總需求的同時,要加強供給側的改革,推廣PPP模式就是公共服務、供給機制的配合,涉及的范圍廣,受眾的人群多,很多的項目關系到重大的國計民生,是供給側結構性改革的重要內容,具有重大的意義和歷史意義。


10、發改委加快批復大型基建項目 PPP打開融資空間涉及多領域

中央經濟工作會議召開在即,“穩增長”或仍是2017年經濟工作重要主題。在制造業、房地產及民間投資增速較低情況下,基建投資仍將是明年穩增長的關鍵。業內人士指出,要使GDP增速達6.5%,基建投資需從目前的18%左右提高到19%左右。面對基建投資背后巨大融資需求,后期還需政策組合拳發力,需加快財政支出,更多采取PPP、專項建設基金等類財政手段,拉動基建投資增長。


實操學習一PPP項目合同的29個關鍵問題

1問:PPP項目中的政府方具體職責是什么?

答:總體來講,在PPP項目中, 政府需要同時扮演以下兩種角色:

作為公共事務的管理者,政府負有向公眾提供優質且價格合理的公共產品和服務的義務,承擔PPP項目的規劃采購管理監督等行政管理職能,并在行使上述行政管理職能時形成與項目公司(或社會資本)之間的行政法律關系;

作為公共產品或服務的購買者(或者購買者的代理人),政府基于PPP項目合同形成與項目公司(或社會資本)之間的平等民事主體關系,按照PPP項目合同的約定行使權利履行義務

 

2問:社會資本指的是什么?

答:社會資本是指依法設立且有效存續的具有法人資格的企業,包括民營企業國有企業外國企業和外商投資企業但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(上市公司除外)不得作為社會資本方參與本級政府轄區內的PPP項目社會資本是PPP項目的實際投資人但在 PPP實踐中,社會資本通常不會直接作為PPP項目的實施主體,而會專門針對該項目成立項目公司,作為PPP項目合同及項目其他相關合同的簽約主體,負責項目具體實施

 

3問:項目公司指的是什么?

答:項目公司是依法設立的自主運營自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體項目公司可以由社會資本(可以是一家企業, 也可以是多家企業組成的聯合體)出資設立,也可以由政府和社會資本共同出資設立但政府在項目公司中的持股比例應當低于50%且不具有實際控制力及管理權

 

4問:PPP項目合同通常由哪兩方簽署?

答:PPP項目合同通常由以下兩方簽署:

(一) 政府方

政府方是指簽署 PPP項目合同的政府一方的簽約主體(即合同當事人)在我國,PPP項目合同通常根據政府職權分工,由項目所在地相應級別的政府或者政府授權機構以該級政府或該授權機構自己的名義簽署例如,某省高速公路項目的PPP項目合同,由該省交通廳簽署

(二) 項目公司

項目公司是社會資本為實施PPP項目而專門成立的公司,通常獨立于社會資本而運營根據項目公司股東國籍的不同,項目公司可能是內資企業,也可能是外商投資企業

 

5問:簽訂PPP項目合同的過程如何?

答:在項目初期階段,項目公司尚未成立時,政府方會先與社會資本(即項目投資人)簽訂意向書備忘錄或者框架協議,以明確雙方的合作意向,詳細約定雙方有關項目開發的關鍵權利義務待項目公司成立后,由項目公司與政府方重新簽署正式PPP項目合同,或者簽署關于承繼上述協議的補充合同在PPP項目合同中通常也會對PPP項目合同生效后政府方與項目公司及其母公司之前就本項目所達成的協議是否會繼續存續進行約定

 

6問:PPP項目中通常由政府方承擔的風險是什么?

答:通常由政府方承擔的風險,包括:

(1)土地獲取風險(在特定情形下也可能由項目公司承擔);

(2)項目審批風險(根據項目具體情形不同,可能由政府方承擔,也可能由項目公司承擔);

(3)政治不可抗力(包括非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用和法律變更等)

 

7問:PPP項目中通常由項目公司承擔的風險是什么?

答:通常由項目公司承擔的風險,包括:

(1)如期完成項目融資的風險;

(2)項目設計建設和運營維護相關風險,例如完工風險供應風險技術風險運營風險以及移交資產不達標的風險等;

(3) 項目審批風險(根據項目具體情形不同,可能由政府方承擔,也可能由項目公司承擔);

(4)獲得項目相關保險

 

8問:PPP項目中通常由雙方共同承擔的風險是什么?

答:通常由雙方共擔的風險:自然不可抗力

 

9問:PPP項目中政府方和社會資本方的風險分配原則是什么?

答:1. 承擔風險的一方應該對該風險具有控制力;

2. 承擔風險的一方能夠將該風險合理轉移(例如通過購買相應保險);

3. 承擔風險的一方對于控制該風險有更大的經濟利益或動機;

4. 由該方承擔該風險最有效率;

5. 如果風險最終發生,承擔風險的一方不應將由此產生的費用和損失轉移給合同相對方

 

10問:簽常見的政府方違約事件包括哪些?

答:1. 未按合同約定向項目公司付費或提供補助達到一定期限或金額的;

2. 違反合同約定轉讓PPP項目合同項下義務;

3. 發生政府方可控的對項目設施或項目公司股份的征收或征用的(是指因政府方導致的或在政府方控制下的征收或征用, 如非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用,則可以視為政治不可抗力);

4. 發生政府方可控的法律變更導致PPP項目合同無法繼續履行的;

5. 其他違反PPP項目合同項下義務,并導致項目公司無法履行合同的情形

 

11問:簽常見的項目公司違約事件包括哪些?

答:常見的項目公司違約事件包括但不限于:

1. 項目公司破產或資不抵債的;

2. 項目公司未在約定時間內實現約定的建設進度或項目完工或開始運營,且逾期超過一定期限的;

3. 項目公司未按照規定的要求和標準提供產品或服務,情節嚴重或造成嚴重后果的;

4. 項目公司違反合同約定的股權變更限制的;

5. 未按合同約定為PPP項目或相關資產購買保險的

 

12問:政府和政府方有何區別?

答:政府是作為公共事務的管理者的概念,政府負有向公眾提供優質且價格合理的公共產品和服務的義務,承擔 PPP 項目的規劃采購管理監督等行政管理職能,并在行使上述行政管理職能時形成與項目公司(或社會資本)之間的行政法律關系;

政府方:政府或政府授權機構作為PPP項目合同的一方簽約主體時,稱為政府方此時政府作為公共產品或服務的購買者(或者購買者的代理人),政府基于PPP項目合同形成與項目公司(或社會資本)之間的平等民事主體關系,按照 PPP項目合同的約定行使權利履行義務

 

13問:社會資本和社會資本方又有何區別?

答:社會資本是指依法設立且有效存續的具有法人資格的企業,包括民營企業國有企業外國企業和外商投資企業 社會資本是 PPP 項目的實際投資人

社會資本方:同政府方的概念類似,社會資本方的概念也是在簽訂PPP項目合同時使用,與政府方簽署 PPP 項目合同的也許是社會資本也許是項目公司,都稱為社會資本方

 

14問:確定PPP項目合作期限時考慮的因素有哪些?

答: 項目的合作期限通常應在項目前期論證階段進行評估評估時,需要綜合考慮以下因素:

(1)政府所需要的公共產品或服務的供給期間;

(2)項目資產的經濟生命周期以及重要的整修時點;

(3)項目資產的技術生命周期;

(4)項目的投資回收期;

(5)項目設計和建設期間的長短;

(6)財政承受能力;

(7)現行法律法規關于項目合作期限的規定;

 

15問:項目合作期延期的原則?

答:政府和項目公司通常會在合同談判時商定可以延期的事由, 基本的原則是:在法律允許的范圍內,對于項目合作期限內發生非項目公司應當承擔的風險而導致項目公司損失的情形下,項目公司可以請求延長項目合作期限常見的延期事由包括:

1. 因政府方違約導致項目公司延誤履行其義務;

2. 因發生政府方應承擔的風險(關于通常由政府方承擔的風險,導致項目公司延誤履行其義務;

3. 經雙方合意且在合同中約定的其他事由

 

16問:PPP項目合同中的前提條件的含義和作用是什么?

答:前提條件,也叫先決條件,是指PPP項目合同的某些條款生效所必須滿足的特定條件

對項目公司而言,在項目開始實施前賦予其一定的時間以完成項目的融資及其他前期準備工作,并不會影響項目期限的計算及項目收益的獲取

而對政府方而言,項目公司只有滿足融資交割審批手續等前提條件才可以正式實施項目,有利于降低項目的實施風險


17問:PPP項目合同中常見的前提條件有哪些?

答:1. 完成融資交割通常由項目公司負責滿足

2. 獲得項目相關審批由項目公司或政府方負責滿足

3. 保險已經生效由項目公司負責滿足

4. 項目實施相關的其他主要合同已經簽訂由項目公司負責滿足

5. 項目公司提交建設期履約保函等擔保

 

18問:未滿足PPP項目合同中的前提條件的后果是什么?

答:如果雙方約定的上述任一前提條件在規定的時間內未滿足, 并且另一合同方也未同意豁免或延長期限,則該合同方有權終止項目合同

 

19問:社會資本方何時繳納履約保證金?

答:在項目采購階段,項目實施機構應當在采購文件中明確要求社會資本交納履約保證金,繳納的時間為簽訂PPP項目合同同時或之前

 

20問:社會資本方繳納履約保證金的數額范圍?

答:履約保證金的數額不得超過PPP項目初始投資總額或者資產評估值的10%,無固定資產投資或者投資額不大的服務型PPP項目,履約保證金的數額不得超過平均6個月服務收入額

 

21問:社會資本方繳納履約保證金的方式?

答:社會資本應當以支票匯票本票或者金融機構擔保機構出具的保函等非現金形式交納履約保證金

 

22問:社會資本方繳納履約保證金的具體數額的決定條件?

答:具體項目中是否需要項目公司提供此類保函保函金額多少,主要取決于以下因素:

(1)在投標階段是否已經要求項目公司提供其他的保函;

(2)是否有其他激勵項目公司滿足前提條件的機制,例如項目期限或付費機制的設計;

(3)項目公司不能達成前提條件的風險和后果;

(4)政府方因項目無法按時實施所面臨的風險和后果;

(5)按時達成前提條件對該項目的影響;等等

如果項目公司未能按照約定的時間和要求達成前提條件,且政府方未同意豁免該前提條件時,政府方有權提取保函項下的金額

 

23問:社會資本方除了繳納履約保證金之外,有何其他需繳納的保證金?

答:社會資本在提交響應文件截止日前交納參加采購活動的保證金參加采購活動的保證金數額不得超過項目預算金額的2%

 

24問:PPP項目土地使用權的取得方式有哪些?

答:根據 PPP 項目的簽約主體和具體情況不同,土地使用權的取得通常有以下兩種選擇: A 由政府方負責提供土地使用權B 由政府方協助項目公司獲得土地使用權

 

25問:哪些項目用地需要政府方采用劃撥方式提供土地使用權?

答:對于城市基礎設施用地和公益事業用地以及國家重點扶持的能源交通水利等基礎設施用地,大多采用劃撥的方式,項目公司一般無法自行取得該土地使用權

 

26問:項目用地是否可以抵押?

答:項目公司有權在項目期限內獨性地使用特定土地進行以實施項目為目的的活動根據我國 土地管理法規定,出讓國有土地使用權可以依法抵押;劃撥國有土地使用權在依法報批并補繳土地使用權出讓金后,可以抵押

 

27問:項目公司土地使用權有哪些限制?

答:由于土地是為專門實施特定的 PPP 項目而劃撥或出讓給項目公司的,因此在 PPP 項目合同中通常還會明確規定,未經政府批準,項目公司不得將該項目涉及的土地使用權轉讓給第三方或用于該項目以外的其他用途

PPP項目合同中的限制外,項目公司的土地使用權還要受土地使用權出讓合同或者土地使用權劃撥批準文件的約束,并且要遵守土地管理法等相關法律法規的規定

 

28問:土地使用權或其它相關權利所涉及的費用有哪些?

答:在取得土地使用權或其他相關權利的過程中可能會涉及的費用包括:土地出讓金征地補償費用(具體可能包括土地補償費安置補助費地上附著物和青苗補償費等)土地恢復平整費用以及臨時使用土地補償費等

 

29問:項目公司土地取得的費用承擔方式如何?

答:實踐中,負責取得土地使用權與支付相關費用的有可能不是同一主體通常來講,即使由政府方負責取得土地權利以及完成相關土地征用和平整工作,也可以要求項目公司支付一定的相關費用

具體項目公司應當承擔哪些費用和承擔多少,需要根據費用的性質項目公司的承擔能力項目的投資回報等進行綜合評估例如,實踐中項目公司和政府方可能會約定一個暫定價,項目公司在暫定價的范圍內承擔土地使用權取得的費用,如實際費用超過該暫定價,對于超出的部分雙方可以協商約定由政府方承擔或由雙方分擔

 

實操學習二PPP項目流程需要簽訂哪些合同(協議)


PPP項目的采購階段起,PPP項目的參與各方會簽署一系列協議,下面就主要的協議和合同按照先后順序列舉如下:

:確認談判備忘錄

階段:項目采購階段。 “采購結果確認談判工作組”同“候選社會資本方”間的確認談判完成后。

簽署的雙方:項目實施機構與中選社會資本簽署。

解析:“確認談判備忘錄”具有階段性框架協議的法律效力,政府和社會資本就采購談判中的重要條款以備忘錄的形式確定下來,作為成交(中標)公告發布后雙方簽訂PPP項目合同的依據。

:PPP項目合同

階段:項目采購階段。

簽署的雙方:項目實施機構與中選社會資本簽署。

解析:確認談判備忘錄擬定的合同文本應在預成交(中標)結果公示中進行公示。公示期滿無異議的項目合同,應在政府審核同意后簽署。

 

:繼承PPP項目合同的補充合同

階段:項目執行階段,項目公司成立之后。

簽署的雙方:項目實施機構與項目公司簽署

解析:項目實施機構與項目公司之間也可以重新簽署PPP項目合同,代替項目實施機構與中選社會資本在先簽署的原合同。

 

:股東協議

階段:項目執行階段,社會資本依法成立項目公司時。

簽署各方:項目公司的各股東之間

解析:股東協議簽訂的目的為在股東之間建立長期的、有約束力的合約關系。 

 

:融資合同

階段:項目執行階段,項目公司成立之后。

簽署雙方:項目公司同貸款方簽署

 

:工程承包合同

 

階段:項目執行階段,項目公司成立之后。

簽署雙方:項目公司同工程承包商簽署

 

:運營服務合同

階段:項目執行階段,項目公司成立之后。

簽署雙方:項目公司同專業運營商簽署

解析:根據 PPP 項目運營內容和項目公司管理能力的不同,項目公司有時會考慮將項目全部或部分的運營和維護事務外包給有經驗的專業運營商,并與其簽訂運營服務合同。個案中,運營維護事務的外包可能需要事先取得政府的同意。但是,PPP項目合同中約定的項目公司的運營和維護義務并不因項目公司將全部或部分運營維護事務分包給其他運營商實施而豁免或解除。 

 

:原料供應合同

階段:項目執行階段,項目公司成立之后。

簽署雙方:項目公司同原料供應商簽署

 

:保險合同

階段:項目執行階段,項目公司成立之后。

簽署各方:項目公司及其它參與方同保險公司簽署




【專家觀點】基礎設施PPP項目可持續發展需關注的問題

目前,隨著國家層面嚴控地方政府債務融資平臺,力推PPP模式,地方政府參與基礎設施的融資、建設及運營管理的角度發生了微妙的變化,從原來的融資平臺融資、招標建設、自行運營管理,到今天PPP模式下的社會投資人承擔全部角色,政府負責監督管理績效考核等內容,政府部門推動基礎設施可持續發展的角度也發生了一定變化。

基礎設施PPP項目可持續發展應該從兩個維度考慮,一個是要做到可持續發展的基礎設施PPP項目;另一點是基礎設施PPP項目的可持續性。

可持續發展的基礎設施PPP項目是基于宏觀層面考慮,要可持續發展,首先要有法律支撐,也就是我們現在力推的PPP立法工作。通過一部層級較高的法規,解決目前PPP這個“三定”沒有安家的新生事物發展方向的問題,解決相關法律的協調統一問題,解決相關部門協調統籌問題,只有這樣才能做到可持續發展的PPP。

基礎設施PPP項目的可持續性是當前階段我們更多關注的方向,包括PPP項目的野蠻增長、上級政府的工期壓力、社會咨詢機構的無序競爭、咨詢服務費的圈地式報價、社會投資人重建設輕運營以及不平衡報價等等,嚴重地制約了PPP項目的可持續發展。

1.PPP項目的野蠻增長

近三年, PPP項目作為地方政府的主要融資工具,已呈燎原之勢,但在操作過程中,也存在了野蠻增長的問題。不論什么樣的項目,不論是否適合采用PPP模式,不論地方財力是否能夠承受,都一股腦采用PPP模式,先招了再說,先干上再說的思路明顯,這就導致了很多項目在后續的履約工作中難以避免的發生爭執。

2.上級政府的工期壓力

目前很多項目都是要求咨詢單位2個月搞定實施方案+兩個論證批復,1個月招標工作完成,1個月進場施工,不到4個月的工作時間,如何讓咨詢單位深入研究項目,結合項目自身特點、區域財力特點及地域特點等制定有針對性的好的方案。但是,地方政府也確有苦衷,特別是到了年底,督查考核任務清單一對比,也就顧不上科學決策了,往往把開工當成第一目標。

3.政府與社會投資人對項目認知及訴求的錯位

地方政府對項目的需求融來錢、按期保質保量干好活、順利安全運營;社會投資人對項目的需求是拿到項目,工程建設報高價、運營報低價,工程建設把施工利潤盡量掙足,運營錢不夠再想辦法。雙方的需求錯位直接導致了對項目投資、報價等判斷的錯位,也進而嚴重影響了今后履約中項目的可持續性。

4.社會咨詢機構的無序競爭

PPP與既往項目不同,一個沒有任何經驗的咨詢公司,就能夠大包大攬PPP業務,然后再層層分包下去,難以保證質量,也變相造成了很多信息不對稱,政府的要求難以在方案中落實,一個是聽不懂、一個是聽不到。

5.咨詢服務費的圈地式報價

咨詢服務的跑馬圈地、低價中標現象嚴重,但這也和地方政府的能力和決策水平是相關聯的,只有地方政府懂了PPP、明白了什么樣的咨詢能夠提供自己需要的方案才能夠徹底杜絕這種現象。

6.社會投資人不平衡報價

社會投資人重建設、輕運營,重變更、輕履約。期望建設利潤掙足,期望變更利潤掙夠。

對于上述制約PPP項目的因素,我們要用可持續的觀點去看待、要用可持續發展的思路去解決。

1.堅守契約精神的底線,把協議當做圣經去遵守。

2.科學決策項目操作模式,不能一棒子打死公建公營模式,存在了這么長時間,必然有它的優勢,不適宜采用PPP模式的基礎設施項目,就要由政府買單。

3.精細化制定項目工作時序,合理安排項目PPP實施方案、兩個論證和招標工作時間,讓各方有充足的時間完善項目方案。

4.明確咨詢機構PPP服務費取費標準和選擇機構的原則,保證咨詢單位合理收益,讓咨詢單位把更多的心思用在完善方案上。

5.強化運營工作及績效考核工作地位,讓好的運營商能夠脫穎而出。

 

 

【政策解讀】PPP項目用地政策探討分析

隨著政府和社會資本合作模式(PPP)不斷深入推廣、實施,相關法規不斷更新完善。自2014年中國PPP元年開始,隨著一些新經濟、新產業、新業態的出現,與項目用地相關的政策,也伴隨著PPP項目發展不斷推陳出新、細化規則,從2014年4月17日《國土資源部辦公廳關于印發<養老服務設施用地指導意見>的通知》(國土資廳發〔2014〕11號)算起,已經有五十多部與PPP相關的土地政策頒布實施,如《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)、《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目 加快推動示范項目建設的通知》(財金〔2016〕91號)等。

其中,最為關注的是國土資源部辦公廳關于印發《產業用地政策實施工作指引》的通知(國土資廳發〔2016〕38號,以下簡稱《指引》)和財金〔2016〕91號,這兩個文件與 PPP項目具體實操緊密相關。然而,如何理解文件內容、如何在PPP中運用好,不僅需要準確領會政策精神,更需要從實際PPP項目操作上進行總結應用。

為此,筆者邀請研究土地政策專家一起就有關問題進行了解析和探討,所探討內容重點圍繞著財金〔2016〕91號中第五部分,結合當前《指引》出臺及相關政策規定,聚集了大家的政策積累、平時思考、實踐經驗教訓總結,一起探討PPP項目用地政策。但仍有不完善之處、進一步研究之地、待實踐檢驗之需。本次研討時間有限,理解有限,所述內容不盡其然,不及其余,但仍期能見此文者能有所裨益。現對探討的內容進行文字整理,分享給大家,以饗讀者。

一、關于國土資廳發〔2016〕38號與國辦發〔2015〕42號、財金〔2016〕91號等文件中關于產業項目用地政策的基本考慮?

國土資廳發〔2016〕38號是基于近年來,黨中央、國務院為培育發展新動力,推進供給側結構性改革,實現穩增長、調結構、促就業目標,先后出臺了一系列的產業促進政策,其中多個文件包含有產業用地政策規定;作為國土行政主管部門,國土資源部為落實黨中央、國務院要求,也先后單獨、會同或配合其他相關部門,出臺了部門文件規定。由于這些文件政策性強且創新點、內容分散在多個文件中,相對零散不系統,目前具體使用時存在“不了解、不會用、不敢用”的問題,《指引》出臺恰逢其時,為各市、縣級國土資源主管部門日常工作的紅寶書,更是具體使用土地者的指南針。《指引》對現有政策工具進行了梳理和說明,起到了政策目錄、政策工具包和政策說明書的作用。

《指引》制定時注重與以往國務院頒布的綜合性產業政策和正在研究起草的產業政策創新轉型導則等要求相銜接,以助推供給側結構性改革作為主線、滿足產業創新發展的總體需要,從而落實國家戰略、彌補市場失靈和維護產業安全。

 

二、如何理解財金〔2016〕91號文中“五、PPP項目用地…不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地,應當依據區域控制性詳細規劃確定的各宗地范圍、用途和規劃建設條件,分別確定各宗地的供應方式”?

首先,這是一條屬于禁止性規定內容,即無論是傳統建設項目還是現行PPP項目,在使用土地過程中,須按照《土地管理法》及相應部門規章等,在符合土地利用總體規劃和年度計劃的前提下,按照建設用地供應有關規定合法合規地取得土地。其次,宗地是地籍管理的基礎單元,是被權屬界址線所封閉的地塊,實踐中PPP項目通常具有規模大、周期長等特點,需要的土地不僅是一宗有可能是多宗,且每宗地的性質和用途也不盡相同,這樣就面臨著土地使用年限和供地方式也不同,因此,直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地是不適合的。再次,在當前PPP項目開展較為迅速,涵蓋領域多、類型多樣,各方對于土地基本管理制度和具體操作模式的理解也有一定差距,一些想當然的用地思維導致了對PPP項目用地方式的巨大偏差,為此這一條進行了明確。

 

三、如何理解財金〔2016〕91號文中“五、(一)“符合《劃撥用地目錄》的,可以劃撥方式供應”?

可以從三個方面來理解:第一,劃撥來源于《土地管理法》第二條中規定:“…國家依法實行國有土地有償使用制度。但是,國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外”。劃撥某種意義上并不是無償行政劃撥而是無價行政劃撥土地使用。第二,2001年10月中華人民共和國國土資源部令第9號令《劃撥用地目錄》中規定“符合本目錄的建設用地項目,由建設單位提出申請,經有批準權的人民政府批準,方可以劃撥方式提供土地使用權”;PPP項目用地可以劃撥方式獲取土地使用權的建設用地,理論上不經過“招拍掛”,也不需要付出成本。第三,雖《劃撥用地目錄》至今有效,但由于其發布時間較早,已有16年有余,現實中用地的供求關系不停發生變化,目前在國土行政主管部門也在加緊研究和推動修訂《劃撥用地目錄》,在實際操作中建議還是需要結合當前現行的作法具體執行,《指引》中第十六條中也做了相應的補充規定。

 

四、如何理解財金〔2016〕91號文中“五、(二)不符合《劃撥用地目錄》的,除公共租賃住房和政府投資建設不以盈利為目的、具有公益性質的農產品批發市場用地可以作價出資方式供應外,其余土地均應以出讓或租賃方式供應,及時足額收取土地有償使用收入”?

這一條可以和《指引》第八條、第九條結合起來理解,一是明確了土地使用方式:各類產業用地均可采取長期租賃、先租后讓、租讓結合方式使用土地,并在此基礎上對以先租后讓、租讓結合方式供應產業用地的具體操作要求;二是根據《國務院辦公廳關于加強鮮活農產品流通體系建設的意見》(國辦發〔2011〕59號)和《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》(建保〔2010〕87號,經國務院同意),現階段僅政府投資建設不以營利為目的、具有公益性質的農產品批發市場和公共租賃住房兩類項目用地可以作價出資(入股)方式使用新供建設用地。作價出資(入股)土地應當以市、縣人民政府作為出資人,制定作價出資或者入股方案,經市、縣人民政府批準后實施。縱觀現有的土地政策,對于PPP項目而言,使用土地方式將因PPP項目的主導產業分類而不同,同時呈現出一個PPP項目可能會出現幾種土地使用方式并存的情況。

 

五、如何理解財金〔2016〕91號文中“五、(三)依法需要以招標拍賣掛牌方式供應土地使用權的宗地或地塊,在市、縣國土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓(出租)合同、開展用地供后監管的前提下,可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環節合并實施”?

這部分內容可以和《指引》中第九條土地供應方式的確定等相關規定一并理解;突出體現的是:一是PPP項目中涉及的相關用地需要有償使用的,可合并競爭方式,如在PPP項目中操作過程中,政府作為招標主體開展工作時,可將具體社會資本方招標和土地招標兩個環節合并實施,放在一個標書中的兩個部分,或是兩個標書同時開展招標工作等方式。二是如果采取合并競爭的方式,需要市、縣國土資源主管部門履行編制供地方案,簽訂供應合同和實施用地供后監管等法定職責時,重在強調其依法獨立履行。三是在各地實際操作中還會有相應的具體操作流程和辦法,以便各方更加簡便易行的使用好政策工具,提高公共服務保障能力。

 

六、如何理解財金〔2016〕91號文中“五、PPP項目主體或其他社會資本,除通過規范的土地市場取得合法土地權益外,不得違規取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益,不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作,不得借未供應的土地進行融資;PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任,不得與土地出讓收入掛鉤”?

該部分內容對PPP項目主體或其他社會資本在取得土地權益進行了禁止性的規定,在取得土地使用權、土地收益、土地融資、土地收儲、前期開發等方面,從其行為是否違規、項目主體責任等方面進行了限制。針對以前項目用地存在的種種問題、總結經驗、吸取曾有過的深刻教訓,為防止PPP項目蓬勃發展過程中重蹈覆轍,對于文件中規定的“三個不得”應加深理解和應用。以防止借著PPP項目名義造成未批先建、變相融資等違法違規的情況發生,防止因通過未規范的土地市場供應土地,導致未能足額收取相關稅費,從而擾亂土地市場秩序,影響了土地收益的分配等。

對于“PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任,不得與土地出讓收入掛鉤”這一點,需結合《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜〔2016〕4號)中相關規定來一并理解。該通知第七條規定:“…項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務,按合同約定數額獲取報酬,不得與土地使用權出讓收入掛鉤,也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。對于違反規定的行為,將按照《預算法》、《政府采購法》、《政府采購法實施條例》、《政府購買服務管理辦法(暫行)》等規定進行處理。”

 

七、國土資廳發〔2016〕38號《指引》中第十六條對于項目認定有關問題的理解。

這一條直接反映了《指引》主動提升土地政策供給水平、更好發揮土地要素保障作用,進一步明晰了項目性質認定的問題,實事求是地解決了在實際操作中的難題。一是提供有效的證明文件,即產業主管部門能夠就《指引》第十六條中一、二款中所述事項提供證明文件;二是如不能提供有效證明文件,則市、縣國土資源主管部門可與產業主管部門商議達成共識,共同提出對項目用地適用政策的建議,報請有批準權的政府批準后實施。

但是這里還涉及一個問題,即項目性質的營利性與非營利性的認定問題,相對于經常提到的公益性項目與非公益性項目,以及經營性項目和準經營性項目,這里提供一個粗淺的理解:可以從政府公共規制角度來辨析,一是從項目所屬產業類別是否屬于以公共利益為主要目標,項目目標是否以追求利潤為主要目的;二是項目資金來源,如政府付費、使用者付費等;三是項目收益是否覆蓋成本;同時輔以項目所屬公司的注冊性質、項目所屬的批準機構等來綜合分析。

 

小結:《指引》的出臺對當前的產業發展提供了強有力的土地要素的保障支撐作用,對財金〔2016〕91號的內容進行了有益的補充和細化,但隨著PPP項目建設進程不斷推進,產業的不斷升級,新型用地狀況會層出不窮,會遇到各種各樣的問題,為了更好適應當前以及未來一段時期社會發展需要,這些政策如何真正落地,落實到每個具體項目,尤其是PPP項目,還需要更深刻體現PPP精神的后續相關文件政策進行配套,還需要加強項目全生命周期的土地利用,還需要社會各方共同深度的參與和監督。對政府而言,國土資源行政主管部門聯合產業主管部門就結合《指引》配套出臺相應的文件,為PPP項目提供主動供給能力,將“放、管、服”真正落實到具體的管理中;對社會資本方而言,需要更深入了解國家的治理體系、土地基本管理制度,遵從各項管理規定,合法合規合理取得土地,雙方本著契約精神,共同把PPP項目做得更好,為全社會的公共事業、人類社會發展做出應有的貢獻。

 

【案例解析】 PPP模式在城建基礎設施的應用分析

 

    通過 PPP模式使用社會資本建設基礎設施已經成為發達國家和發展中國家廣泛采用的方法。在我國,PPP模式主要運用于水務、燃氣、收費道路、垃圾處理等基礎設施建設領域。PPP項目是一個復雜的系統,運作程序十分繁雜。妥善安排各參與方在項目中的權利和義務,完善項目結構,合理分擔項目的風險是PPP項目成功的基礎。

一、項目選擇

每個PPP項目都具有自身的特性,因此每個項目都可以采取不同的建設模式及運作方法。PPP項目因為投資巨大、合同關系復雜、特許期長等特點注定了只能在某些特定的項目中運用,符合以下條件的可以考慮采用PPP模式進行融資建設。
(1)有穩定的收益作保證
私營企業之所以愿意將資金投入到公益性的城市基礎設施建設中來,其根本原因在于該基礎設施自身具有較強的獲利能力,這也體現了私人資本的逐利性。在大冶污水處理廠BOT項目、漢陽黃金口污水處理廠BOT項目等項目中,項目公司每月均能獲得政府支付的污水處理服務費,保證了項目具有穩定的收益。
(2)良好的投資環境
城市基礎設施的投資環境包括軟環境與硬環境,軟環境有:當地人們的文化素質、法律環境、政府的辦事效率、政府對私營企業的支持等;硬環境有:當地的財政經濟實力、人民生活富裕程度及購買力、城市現有的基礎設施水平等。作為江蘇的省會城市,華東第二大城市,南京的長遠規劃是要建設具有較高現代化水平和開放度的國際性大城市。南京以其雄厚的工業基礎、經濟實力、獨特的地理環境優勢,吸引了國內外投資人積極參與南京的城市基礎設施建設。我公司先后運作了南京市高淳縣污水處理廠TOT+BOT項目、高淳新區管理服務中心BT項目、南京長江三橋股權融資項目等PPP項目,引入了實力雄厚的投資人,建成了一大批城市基礎設施項目,改善了城市環境,促進了南京城市化水平的提高。

二、項目的各參與方及其職責確定

PPP項目模式運作中,利益主體包括政府、社會投資者、PPP項目公司,金融機構、咨詢公司、承包商及供應商等。為了平衡政府部門、社會投資者、PPP項目公司、金融機構等利益主體的不同利益和要求,首先應明確各利益主體的職能。
1.政府
政府部門(政府或者政府授權的部門)通常是PPP項目的發起人,它們在法律上既不擁有項目,也不經營項目,而是通過給予項目某些特許經營權和給予項目一定數額的從屬性貸款或貸款擔保作為項目建設、開發和融資安排的支持。政府需要對項目的可行性進行分析,并組織項目招標,對投標的私營企業進行綜合權衡,確定最終的項目開發主體。漢陽黃金口污水處理廠BOT項目中,武漢市水務局確保項目公司在整個特許經營期內無償使用污水處理廠場地范圍內的土地,并且協助項目公司獲得法律許可的與履行項目協議相關的稅收和電價優惠等,給予了項目公司強有力的支持,為項目的成功打下了良好的基礎。
2.私營企業
私營企業和代表政府的股權投資機構合作成立PPP項目公司,投入的股本形成公司的權益資本。政府部門在選擇私人投資機構的時候往往比較慎重,因為PPP項目的資金規模非常巨大,花費的時間長,需要私人投資機構具備雄厚的資金實力和良好的信譽。私營企業作為發起人,負責召集PPP項目公司成員。投標以前,各成員就聯合成立項目公司達成一致,以合同形式確定各自的出資比例和出資形式,并推選成員中的幾人組成項目領導小組負責PPP項目公司正式注冊前的工作。參與 PPP項目的一般均為實力雄厚的企業,香港地鐵公司、中國中信集團公司、北京桑德環保集團有限公司等實力雄厚的國內外企業均積極投身到我國PPP項目的建設中,成功完成了北京地鐵4號線PPP項目、國家體育館鳥巢BOT項目、襄樊市污水處理廠30萬噸/日BOT項目等重大項目。
3.項目公司
PPP 項目公司是為PPP項目的建設以及運營而專門設立的公司,由政府和社會投資者聯合組成。PPP項目公司是PPP項目的實施者,從政府或授權機構獲得建設和經營項目的特許權,負責項目從融資、設計、建設和運營直至項目最后的移交等全過程的運作。PPP項目公司正式注冊成立后,負責整個項目的運作。項目特許期結束,經營權或所有權轉移時,PPP項目公司清算并解散。在項目運作過程中,PPP項目公司的職能主要包括投標與談判、項目開發、運營和移交、確保項目的服務質量等。大冶市污水處理廠BOT項目中,項目公司對污水處理廠進行投融資、設計、建設,并在特許經營期內,按照特許權協議的條款對污水處理廠進行運營、維護和修理。在特許運營期結束后,項目公司將污水處理廠的資產移交給大冶市政府,并保證項目設施的性能符合協議中規定的性能標準。
4.銀行等金融機構
PPP模式下,向項目提供貸款的銀行主要是國際金融機構、商業銀行、信托投資機構等。在PPP項目的資金中,來自私營企業以及政府的直接投資占的比例通常比較小,大部分的資金來自銀行和金融機構,且貸款期限較長。為了保證項目貸款的順利回收,貸款人通常要求PPP項目公司或其參與者提供履約保函或擔保函,從而避免或減少由于開發或運營不善帶來的損失。同時,貸款人為了保證貸款的安全性,通常要求PPP項目公司質押他們在銀行的帳戶,如基本帳戶、營業收入帳戶、還款帳戶等。
5.咨詢公司
由于PPP項目運作參與合作者眾多、資金結構復雜、項目開發期較長、風險較大,因此在項目的全壽命期內都需要咨詢公司的介入,指導項目的運作。我司作為 PPP項目的政府方顧問,在城市基礎設施PPP項目方面積累了豐富的經驗和案例。在PPP項目中的主要工作包括組織盡職調查、設計基礎設施PPP項目方案,設計項目交易結構和招商程序,設定邊界條件、遴選標準等,建立財務模型并進行商業預測分析,編制招商文件,組織實施招標或競爭性談判等公開競爭性招商程序,參與商務談判及協助簽訂項目特許經營協議等。具體職能如下:
(1)提供政策咨詢
由于項目的運作涉及國家的產業政策、行業政策、稅收、金融等各方面的政策,咨詢公司可以幫助PPP項目公司了解這些政策,并按照政策的要求設計項目框架,規避項目的政策風險。
(2)協助確定融資方案
合理的融資方案是項目成功的重要因素。咨詢公司可以充分發揮自身的專業優勢,依據其掌握的市場信息和融資經驗,幫助PPP項目公司設計適合項目特點的最佳的融資計劃,確定合理的融資結構。
(3)協助制定風險管理方案
PPP模式下,項目面臨的風險眾多,咨詢公司能夠對項目全生命期內風險作出較為準確專業的判斷,制定合理的風險分配方案,使項目的風險管理合理有效。
(4)協助選擇合作伙伴
項目的建設需要有眾多的合作伙伴參與,包括設計單位、建設單位、監理單位等等,咨詢公司可以協助PPP項目公司選擇信譽卓越、技術精專的合作伙伴,協助進行工程的合理安排,有效控制工程的進度、成本和質量。
(5)協助項目開發運營
咨詢公司可以為PPP項目公司提供長期的市場分析和預測,設計規避市場風險的有效方案。項目開發運營過程中的相關報告、文件以及會議等等也都在咨詢公司的協助下完成。
除了上述的利害關系者以外,設計單位、保險公司、運營公司、建設單位、材料供應商等也都在PPP模式運作過程中發揮者重要的作用,他們與PPP公司和各合作方的協調和密切配合是項目成功的重要因素。

三、風險的合理分擔

PPP 項目能否順利實施,需要雙方對項目中的風險進行合理的分擔。采取合理的風險分擔的方式,從項目整體風險管理的角度,遵循合理分擔的原則,共同應對風險。因此,項目參與方應根據項目實施過程中諸多的風險問題,采取合理的風險分擔方式,積極的應對措施,最大限度地化解了項目的風險。按照風險分配的原則,對比分析政府及私營企業的風險分擔偏好和實際風險分擔。

四、完善政府激勵措施

對于大多數政府公共部門來說,PPP模式的運用屬于創新事務,從政策的制定、項目執行以及后續的監管都應有完整的規劃。目前我國在促進私營企業參與城市基礎設施方面的相關法律還不完備。因此,政府應在考慮我國國情的基礎上,參照國外先進國家的做法,研究制定相關推動措施,促進私營企業以PPP模式參與城市基礎設施建設。

1.成立具體的管理和推動部門。在英國,政府商務辦公室為國家PPP的政策單位,負責制定整體PPP項目實施政策和策略、研究制定PPP項目實施及合同管理作業程序、提供地方政府PPP模式的實施策略等。我國并沒有設置推動PPP項目實施政策的部門,只是由建設部出臺了《市政公用事業特許經營管理辦法》、《關于加強市政公用事業監管的意見》等文件,建議在國家發改委或建設部設立專門負責PPP項目的部門,以推動我國PPP項目的實施。

2.制定相應的政策和建立各級政府機關聯合互動的促進體系。各級主管部門應通過評估確立PPP模式適宜的范圍和原則。政府可以考慮成立跨部門的協調推動小組,由發改委、財政部、交通部、建設部的涉及城市基礎設施項目審批與執行部門聯合參與。省各級部門成立相應的推動小組,負責轄區內的政策制定、項目及前期研究和監管。

3.研究制定通用的PPP項目實施規范。由于城市基礎設施性質不同,與之相應的PPP項目的實施也有所不同。在國家體育館鳥巢BOT項目中,由于實施規范的缺乏,也產生了很多問題,在簽訂合同后,市政府要求減少體育場中的商業設施,取消活動屋頂等,限制了項目公司對體育館的商業化運行,損害了項目的公司的經濟利益。因此主管部門和行業協會應加緊研究制定行業通用的PPP項目實施規范和專用標準。一方面利于政府部門參與協調和監督,另一方面也有利于吸引私營企業的積極參與。

4.提供激勵措施。由于目前我國相關法律法規的不完善,未能有效的推動PPP在我國的應用,因此政府在實際操作PPP項目時,可根據項目的特點采取投資贊助、協助融資、政府擔保、稅收優惠等具體的激勵措施吸引私營企業參與基礎設施PPP項目的投資。在漢陽黃金口污水處理廠BOT項目,鹽城城南污水處理廠BOT 項目等項目中,政府均保證項目公司在整個特許經營期內無償使用污水處理廠內的土地,并且協助項目公司獲得與履行項目協議相關的稅收優惠等。

蘇公網安備 32032202000153號

新疆35选7玩法 心悦龙江麻将官网 单机捕鱼达人2经典 饭店送冻货赚钱吗 八方彩票群 要长得好的还是有能力赚钱的 买货车跑快递怎么赚钱吗 麻将快速记忆口诀 太原 开厂赚钱吗 全民欢乐捕鱼礼包 gta5线上能只赚钱不升级的任务 李逵劈鱼手机版下载教程 刷照片赚钱的app 捕鱼大富翁破解版 赚钱的歌词 千炮彩金捕鱼手机版 摄影行业还赚钱吗